Lunes, 3 de Agosto de 2020    
 
26/07/2020 [[Política]]
El referéndum como modalidad de participación política
la consulta sobre la permanencia de España en la OTAN de 1986
por José Luis López González

José Luis López González. Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid

A diferencia de la política, la ciencia no puede funcionar sin un concepto de verdad, por muy provisional que sea (…) En política no se trabaja con la idea de actuar a partir de pautas de racionalidad, sino con el propósito de “convencer” en el sentido retórico de “mover a creer”

Fernando Vallespín Oña

I. Introducción. El referéndum en el sistema español de participación

política

La participación política es esencial en orden a la caracterización del Estado como democrático (arts. 9.2 y 23 de la Constitución española). El referéndum se configura como una modalidad del sistema español de participación política, complementaria de la democracia representativa, particularmente versátil para la adopción de decisiones de especial trascendencia de aquellas que revisten carácter prácticamente irreversible y para la ratificación de los textos constitucionales, o la reforma de los mismos, previamente debatidos y aprobados en las asambleas constituyentes.

El artículo 92 de la Constitución Española, es el instrumento cardinal, diseñado para una participación directa, es decir, una consulta popular en todo el ámbito nacional para todas las decisiones de especial trascendencia. Justamente en nuestro sistema constitucional la democracia representativa, por ende, democracia parlamentaria, es la norma ordinaria respaldada por el constituyente español que ha optado en primer lugar, por un sistema de democracia representativa prácticamente exclusiva, y en segundo lugar reconociendo la institución del referéndum con carácter complementario.

La Constitución española consagra tres modalidades de referéndum:

A) Referéndum consultivo (art. 92 CE)

Requiere autorización del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta a solicitud del Presidente del Gobierno. La solicitud deberá contener los términos exactos de la consulta.

B) Referéndum constituyente (arts. 167 y 168 CE y art. 7, LO 2/1980, sobre las distintas modalidades de referéndum).

Está previsto en caso, de reforma parcial/total de la Constitución. Las Cortes Generales comunicarán previamente al Presidente del Gobierno el proyecto de reforma aprobado, que constituirá el objeto de la ratificación popular.

C) Referéndum autonómico

Contempla tres supuestos: a) Iniciativa autonómica (artículo 151.1 CE y artículo 8 LO 2/1980, sobre la regulación de las distintas modalidades de referéndum). b) Aprobación por referéndum de un Estatuto de Autonomía (artículos 2, 5 y 151.2, 3 CE y artículo 9 de la LO 2/1980). c) Modificación de Estatutos de Autonomía (artículo 152.2 CE y artículo 10 LO 2/1980). Desde que se inauguró el actual período democrático, se han convocado, a nivel estatal, cuatro referendos: 1) El relativo al Proyecto de Ley para la Reforma Política, que tuvo lugar el día 15 de diciembre de 1976. 2) El día 6 de diciembre de 1978, el de ratificación de la Constitución. 3) El relativo a la permanencia o no de España en la OTAN, que tuvo lugar el día 12 de marzo de 1986. 4) El que tuvo como finalidad la aprobación del Proyecto de Tratado de una Constitución para Europa, celebrado el día 20 de febrero de 2005.

En definitiva, cabe concluir que el referéndum es un modo de participación complementaria plenamente compatible con la democracia representativa.

Se incluye, a continuación, un cuadro explicativo con las diferentes modalidades de referéndum contempladas en los artículos 92, 167 y 168 de la Constitución española.

II. El referéndum sobre la permanencia de España en la OTAN

Si en 1981 el PSOE defendía que España debía colaborar con el equilibrio internacional evitando formar parte de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), en 1984 alegaba que debía hacerlo permaneciendo en ella; si en 1981 argumentaba que la OTAN legitimaba las dictaduras de Portugal, Grecia y Turquía, en 1984 sostenía que la OTAN daba acogida y protección a países dotados de sistemas democráticos ejemplares e incuestionables. El destacado dirigente socialista Javier Solana Madariaga iba a pasar de portar pancartas, en las marchas a las bases norteamericana de Torrejón de Ardoz contra del ingreso de España en la OTAN, a convertirse en el máximo responsable de esta organización militar.

La prensa de la época reflejaba la contradicción del PSOE, en ese giro radical en relación a la OTAN, al llegar al gobierno. La localidad de Torrejón de Ardoz y las bases en ella instaladas constituían el símbolo de la protesta. En el Diario EL PAÍS, en su edición de 21 de marzo de 1983, se podía leer:Alrededor de 15.000 personas marcharon ayer domingo desde Madrid hasta Torrejón de Ardoz, a catorce kilómetros de la capital, para solicitar la salida de España de la OTAN y el desmantelamiento de las bases norteamericanas en territorio español. La tranquilidad con que discurrió la manifestación, sólo se vio alterada al final de la misma, cuando una treintena de manifestantes intentaron acercarse al recinto de la base estadounidense ubicada en Torrejón (…) La llegada de la manifestación a Torrejón, pasadas las dos de la tarde, agolpó a numerosos curiosos en la principal arteria de la localidad. Concentrados los manifestantes en un campo de fútbol, un representante de los organizadores manifestó que el referéndum sobre la OTAN se realizará no tanto en virtud de los compromisos electorales del PSOE, como de la "vocación de lucha por la paz del pueblo". Una representante de diversos colectivos feministas manifestó que Ios bloques militares se empeñan en reproducir con su potencial nuclear ese dicho machista de los juegos infantiles “marica el último”. Ninguna de las potencias quiere ser la última en capacidad de ataque y destrucción". En el alegato final conjunto, se acusó al Gobierno de falta de seriedad, por querer postergar "indefinidamente la urgente decisión sobre la fecha del referéndum, a una situación en la que disminuya la tensión entre los bloques", y se pidió "la oportunidad de un referéndum para que podamos desvincularnos de la OTAN, desmantelar las bases yanquis" y el emprendimiento de una política de neutralidad (Diario EL PAÍS, 21 de marzo de 1983).

En efecto, la discusión sobre la permanencia de España en la OTAN tuvo un impacto muy notable en la sociedad española. El debate resultó ciertamente controvertido porque el PSOE se había opuesto a la adhesión de España a la organización militar atlántica cuando fue aprobada en 1981 por el anterior gobierno de Unión de Centro Democrático (UCD) y había prometido convocar un referéndum cuando alcanzara el gobierno para rectificar la decisión. Sin embargo, durante los años siguientes el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) modificó completamente su posición, manifestándose a favor de la permanencia de España en la OTAN y defendiendo de manera decidida y sin reservas esa postura de cara al referéndum que finalmente convocó para el día 12 de marzo de 1986. El que fuera Presidente del Gobierno de España, Felipe González Márquez, se esforzó particularmente en sacar adelante la propuesta de permanencia, apelando para ello a los intereses generales del país, un argumento reforzado por muchos medios de comunicación y por sus intelectuales afines. Por su parte, buena parte de la sociedad, encabezada sobre todo por intelectuales, artistas y organizaciones sociales y políticas de corte pacifista y progresista, se movilizaron en contra, planteando que semejante decisión contribuía a alimentar los peligros derivados de la Guerra Fría.

El reproche de la oposición al gobierno socialista y las dudas del propio partido que lo sustentaba en relación a su inconcebible y radical cambio de posición sobre la presencia de España en la OTAN, se reflejaba en la prensa de la época. A modo de ejemplo, en el prestigioso periódico Diario 16, se podía leer en su edición de 21 de marzo de 1983, Sección Nacional (texto de Carlos Taboada, Archivo Linz de la Transición española, Fundación Juan March): “La ola antiamericana de los últimos meses empieza a ser «preocupante» en medios próximos al Gobierno socialista. Precisamente las protestas han arreciado desde que Felipe González Márquez ganó las últimas elecciones. Los socialistas se ven «atrapados» en su propia dialéctica. Prometieron abandonar la OTAN y ven «inconveniente» convocar el referéndum que instrumente nuestra salida. Dijeron que el Tratado bilateral hispano-norteamericano era malo y lo han ratificado. Política de hechos y realidades que impiden una actuación comedida y propia de gobernantes serios como dicen ser los socialistas. Al contrario, el «amigo americano» puede ser un cliente al que se le exija el pago en dólares de su presencia militar en España. Los socialistas lo saben y los americanos aceptan que los «favores» hay que pagarlos. El Gobierno socialista se encuentra en mucha mejor situación que los anteriores centristas para exigir que «si están aquí, que lo paguen», según propias palabras de un alto cargo de Asuntos Exteriores”.

El referéndum sobre la OTAN se celebró finalmente el 12 de marzo de 1986 con una pregunta claramente manipulada por el gobierno que fue la siguiente:

El Gobierno considera conveniente, para los intereses nacionales, que España permanezca en la Alianza Atlántica, y acuerda que dicha permanencia se establezca en los siguientes términos:

1.º La participación de España en la Alianza Atlántica no incluirá su incorporación a la estructura militar integrada.

2.º Se mantendrá la prohibición de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio español.

3.º Se procederá a la reducción progresiva de la presencia militar de los Estados Unidos en España.

¿Considera conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica en los términos acordados por el Gobierno de la Nación?

La campaña se desarrolló con multitud de irregularidades y una fuerte manipulación de la televisión pública (la única existente) por parte del gobierno. Son muchos los electores que recibieron en sus casas una carta firmada por el Presidente del Gobierno, Felipe González Márquez en la que se manejaba el argumento de la vinculación del resultado del referéndum con las posibilidades de futuro de España en la Unión Europea (entonces Comunidad Económica Europea –CEE-).

El resultado del referéndum fue el siguiente:

– Votos 9 054 509 – Porcentaje 56.85 %

No – Votos 6 872 421 - Porcentaje 43.15 %

Finalmente, triunfó por estrecho margen de ventaja la postura del gobierno partidaria de continuar en la OTAN. A pesar de ello el PSOE sufrió un sensible desgaste, pues una parte de sus bases sociales le reprocharon haber renunciado a sus planteamientos iniciales. A continuación, se aportan dos textos para la reflexión: Texto a). Es un extracto de la intervención de Felipe González en el Congreso de los Diputados en 1981 sobre la OTAN. Texto b). Se trata de una entrevista a Felipe González en 1985 sobre el mismo tema. Entre ambos relatos se observa un cambio en el tipo de vocabulario empleado, las bases de pensamiento en materia de defensa y el repertorio argumentativo esgrimido.

Texto a). Extracto de la intervención del líder socialista Felipe González Márquez en el Congreso de los Diputados, en el año 1981, sobre la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).

“No queremos que España entre en la Alianza Atlántica por razones de seguridad, porque aumenta nuestro riesgo en caso de una guerra nuclear; porque nos convierte en un país beligerante, condición que hasta este momento no teníamos; porque los objetivos estratégicos de la OTAN son diferentes de los objetivos estratégicos prioritarios de nuestro país, cosa que no ocurre en otros miembros de la Alianza; porque no garantiza nuestra integridad territorial […] No queremos el ingreso de España en la Alianza por razones de política interior: porque nuestros problemas reales, los inmediatos, los problemas nacionales, poco o nada tienen que ver con el ingreso o no en la Alianza. Los problemas de la crisis, del paro, de la educación, de la cultura o de la vivienda nada tienen que ver, en la preocupación de los ciudadanos españoles, con este deseo de ingreso en la Alianza Atlántica. No queremos el ingreso en la OTAN porque nuestra dependencia de poderes extraños va a aumentar en todos los terrenos, y sobre todo en el de las decisiones defensivas o militares; porque la OTAN misma está en crisis (…)” Intervención de Felipe González Márquez en el Congreso de los Diputados, 29 de octubre de 1981.

Texto b). Entrevista al Presidente del Gobierno Felipe González Márquez en 1985

Creo que los intereses de España se defienden mejor permaneciendo en la Alianza. Nuestra anterior valoración sobre la Alianza y sobre su funcionamiento no era correcta […] En la Alianza Atlántica, de verdad, están los países que tienen mayor ejercicio de la soberanía popular del mundo, mayor nivel de desarrollo económico, de democracia, de libertades y de respeto a los derechos humanos, y mayor nivel de paz. Entrevista de El País al presidente del Gobierno Felipe González Márquez. Diario El País, 17 de noviembre de 1985.

A continuación se incorporan dos textos con varios extractos de artículos publicados en la prensa. El Texto 1 está firmado por dos pensadores afines al gobierno socialista de entonces y partidarios de la permanencia de España en la OTAN. El Texto 2 se debe a la pluma de un intelectual crítico con el gobierno socialista de aquel tiempo y partidario de la salida de España de la organización militar. Merece la pena reflexionar sobre los principios y argumentos que presiden uno y otro texto.

Texto 1. Escrito por dos intelectuales afines al gobierno y partidarios de la permanencia de España en la OTAN

1.1. “Si nos marginamos de la OTAN no sólo se puede temer que quedemos marginados igualmente de la integración económica europea, lo que no sería cosa de broma para nuestros hijos y su nivel de vida, sino hay razones para sospechar que nuestras opiniones sobre política internacional pesarían más o menos lo mismo que las de Marruecos, si mantenemos las bases norteamericanas, o que las de Malta, si no las mantenemos. Va siendo hora de aceptar con crudeza y visión de futuro nuestra situación: como parte de Europa podemos ser uno entre iguales; fuera de ella no somos nada excepto una referencia cultural para los países latinoamericanos”.

1.2. La pertenencia a la OTAN no impediría tampoco posiciones de colaboración con América Latina, ni una línea coherente de contribución a la paz en cualquier parte del mundo. Por el contrario, reforzaría el peso de las iniciativas pacificadoras y a favor del respeto a los derechos humanos que se tomaran desde Europa. En la OTAN no tenemos nada que perder que no tuviéramos perdido de antemano; hay en cambio, posibilidades, de avance nada desdeñable para nuestro país y para una política exterior progresista.

FERNANDO CLAUDÍN Y LUDOLFO PARAMIO, OTAN: razones para no salir / 1 y 2, Diario El PAÍS, 16 de junio de 1984.

Texto 2. Escrito por un intelectual crítico con el gobierno socialista y partidario de la salida de España de la organización militar

2.1 “[…] lo que Claudín y Paramio llaman «razonar» o «argumentar» no se parece demasiado a lo que solemos llamar así […] Pero si lo que más salta a la vista en el artículo es su falta de lógica, eso no se debe a contraste con una buena información de hecho. La cojera de ésta es sobre todo evidente en la unilateralidad con que los autores describen la amenaza soviética sin mencionar ninguno de los hechos que documentan la peligrosidad del bloque occidental para la humanidad […] Otra falsedad, ésta de particular interés para el lector español, es la tesis de que la pertenencia a la Comunidad Económica Europea implica la pertenencia a la OTAN. Sin discutir ahora la problemática conveniencia de ingresar en la Comunidad Económica Europea (CEE), sobre todo en su mal estado actual, la afirmación choca con el contraejemplo de Irlanda, que es miembro de la CEE y no lo es de la OTAN. No hay, pues, tal necesidad”.

2.2 “La insistente exhortación a aceptar como buenas bases de la actuación política falsedades manifiestas, o como fatal e ineluctable la sumisión a una o varias coacciones, siempre con el fundamento explícito o tácito de que lo político es amoral (así entienden los autores de esa conminación el hecho de que su política es inmoral), tiene que acabar por corromper políticamente a muchos y sumir a otros en la inhibición […] Tal vez lo más importante que ocurra si el consenso de unos y otros políticos nos integra definitivamente en la OTAN no sea la integración misma, sino la imposición a los españoles del sentimiento de impotencia, de su nulidad política, de su necesidad de obedecer y hasta de volver su cerebro y su corazón del revés”.

Textos 2.1 y 2.2: MANUEL SACRISTÁN, Diario El PAÍS, 2 y 3 julio de 1984 y Diario LIBERACIÓN, 2 de diciembre de 1984.

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III. Reflexiones finales

® Aunque el término «elecciones» está conectado de modo inmediato con el de «representación», no queda agotado en éste, ya que también existe actividad electoral en los referendos. En estos últimos hay derecho de sufragio activo, aunque no, claro está, pasivo. Ahora bien, la condición de elector es común para votar eligiendo representantes o para optar por el «sí» o el «no» en una consulta popular. Cuando el cuerpo electoral se pronuncia en referéndum no lo hace como poder constituyente. Sin embargo, en cualquier modalidad de participación política, y también en la que aquí se analiza, no deja de ser la expresión de la voluntad del titular de la soberanía. De esta forma, el principio democrático exige que ese pronunciamiento popular en las urnas resulte vinculante para los poderes públicos, pues no ha de olvidarse que en el referéndum existe actividad electoral si bien de contenido diferente a la orientada a la elección de representantes. Si resulta indiscutible el carácter vinculante de la manifestación de la voluntad popular en la elección de representantes, no resulta sencillo modificar tal criterio en esta otra modalidad electoral. Análogamente, parece aconsejable interpretar el término «consultivo» del art. 92 CE no precisamente como equivalente a «no vinculante», sino como sinónimo de «no ratificador» o «no sancionador», es decir, la decisión del pueblo en referéndum resultará vinculante pero deberá ser formalizada por el órgano que efectuó la convocatoria de la consulta. En definitiva, la vigencia efectiva del principio democrático parece difícilmente compatible con la posibilidad de que un órgano del Estado pueda actuar frente al veto de la voluntad popular manifestado en referéndum. Al fin y al cabo, en democracia siempre que el electorado se pronuncia en las urnas no lo hace en concepto de recomendación o consejo sino en el de orden o mandato de cumplimiento ineludible.

® Ha de cuidarse la imprescindible compatibilidad entre la democracia representativa (la representación, en tanto modo de reconducir a través de la deliberación parlamentaria la pluralidad a la unidad, es consustancial a la idea de Estado) y el referéndum como instrumento complementario, en determinados escenarios, de participación democrática. La cláusula constitucional de Estado democrático exige la conjunción de ambos. Precisamente en los momentos actuales asistimos a una muy peligrosa quiebra de la dimensión argumentativa de la política (o de la democracia deliberativa en tanto concepción liberal de la misma), esto es, del discurso racional adecuadamente argumentado. Ello guarda relación con un clima de degeneración de la moral pública en el que se produce un divorcio entre representantes políticos y ciudadanos que contribuye a que tal desafección sea más pronunciada. En ese clima, en la oposición se habla de «principios» y en el gobierno se justifica su incumplimiento, por el mismo equipo político, al amparo de lo que se define como «responsabilidades». A nadie se le puede ocultar que el referéndum, en tanto forma alternativa de participación política, no está llamado a suplir esta carencia aunque algunos, desde determinados planteamientos políticos muy localizados, se empeñen, con argumentos de escaso vuelo conceptual, en sostener lo contrario.

® El referéndum requiere condiciones previas e imprescindibles de transparencia e información, así como de la plena consciencia por parte del ciudadano del significado, carácter y consecuencias de la opción elegida y apoyada a través del voto. Una adecuada formación para el ejercicio de la ciudadanía constituye el mejor modo de prevenir que los referendos no se empleen en la práctica para enmascarar plebiscitos de adhesión incondicional a figuras carismáticas o a siglas evocadoras de emociones y sentimientos, en lugar de ofrecer el oportuno escenario participativo a razones y evidencias en relación con el asunto sometido a consulta.

® De las diferentes modalidades de referéndum previstas en la Constitución, es la relativa a las decisiones políticas de especial trascendencia (art. 92 de la Constitución española) la más significativa en la medida en que permite incorporar una técnica de participación directa a un sistema constitucional, como el español, construido en sus perfiles esenciales mediante la participación a través de representantes. En efecto, el denominado referéndum consultivo del art. 92 de la Constitución española pretende hacer realidad una técnica de adopción de decisiones de carácter complementario en el marco de un Estado constitucional básicamente representativo. Por elemental que pueda parecer, no ha de olvidarse que el referéndum ha de ser, en definitiva, un mecanismo de participación política compatible con la Constitución española de 1978 de la que forma parte.

® No ha de olvidarse, en relación al referéndum, la peligrosa dinámica generada por la combinación de una baja participación (en no pocos casos, los referendos no están sujetos a requisito alguno de quórum) con un resultado ajustado. La concurrencia de ambas circunstancias reduce extraordinariamente, sin ninguna duda, la fiabilidad, en términos de legitimidad, del resultado de la consulta. A ello hay que añadir enseñanzas prácticas como las derivadas del Brexit (junio de 2016) y del referéndum escocés sobre la independencia (septiembre de 2014). Ambas experiencias generaron una influencia negativa en términos de disminución de la inversión económica privada a lo largo del proceso. Una consecuencia, pues, de naturaleza económica que va más allá del debate político y que muy probablemente escapaba a las previsiones de los convocantes de las mencionadas consultas y, con mayor motivo si cabe, a las de los electores.

® El miércoles, 12 de marzo de 1986 (entonces las convocatorias electorales se realizaban en día laborable con un permiso retribuido de dos horas para los trabajadores), con un retraso a los tres años y medio después de haber ganado las elecciones, lo cual expresa con toda claridad el escaso interés por dar cumplimiento a lo que fue una de sus recurrentes promesas electorales, y tras numerosas manifestaciones por parte de los grupos contrarios a la OTAN exigiendo su convocatoria, se celebró el referéndum sobre la permanencia de España en dicha organización militar a la que el Gobierno de nuestro país se había comprometido. Con todo, la postura gubernamental (y la del partido político que ofrecía soporte parlamentario al ejecutivo) era completamente diferente a la que había sostenido mientras se mantuvo en la oposición. El convocante del referéndum, el expresidente del gobierno Felipe González Márquez, no dudo en poner todo su empeño en justificar este sorprendente cambio de criterio.

En primer lugar, amenazó con dimitir en caso de perder el referéndum. Esta estrategia consistente en vincular el futuro político del convocante del referéndum, y con ello el del propio país, a los resultados del mismo no deja de ser un método de chantaje al electorado. Esta circunstancia, además, transforma el referéndum como consulta al electorado en un mero plebiscito sobre la figura de su convocante. En efecto, uno de los clásicos inconvenientes de esta modalidad de participación política democrática consiste en la confusión entre ofrecer respuesta a la pregunta que se formula y transformar la consulta en un debate sobre la idoneidad política del propio convocante del referéndum.

En segundo lugar, se llevó a cabo un estudio pormenorizado de las pregunta objeto de la consulta, tratando de predisponer con ella la voluntad de los electores en favor de la tesis gubernamental.

En tercer lugar, el PSOE, que antes había sostenido sin pudor que la OTAN albergaba dictaduras como las de Grecia, Portugal o Turquía, no tenía sonrojo después en decir que reunía a países genuinamente democráticos.

En cuarto lugar, durante la campaña irrumpieron en los periódicos cartas firmadas por personalidades mediáticas proclives a la permanencia, tales como Jaime Gil de Biedma, Rafael Sánchez Ferlosio (que luego tuvo el detalle de mostrar arrepentimiento), Luis Antonio de Villena, Santos Juliá, José María Guelbenzu, Álvaro Pombo, etc. Incluso el ínclito periodista deportivo, José María García, se sumó de manera artificial y fuera de contexto a la postura defendida por el gobierno socialista.

En quinto lugar, el gobierno convocante vinculó nuestra participación en el proyecto político europeo al resultado favorable a sus tesis en el referéndum convocado.

La victoria de Felipe González Márquez se produjo con un resultado muy ajustado: 52,54 % de votos a favor. En relación a ese resultado global del referéndum, ha de destacarse que en el País Vasco, Cataluña y Canarias la mayor parte del electorado rechazó la permanencia en la organización militar, con porcentajes que doblaban la media estatal, pese a que algunas formaciones de la derecha política de ámbito autonómico (Partido Nacionalista Vasco, Unión del Pueblo Navarro y Convergencia i Unió) solicitaron el voto favorable a las tesis del Gobierno de España.

A lo anterior, ha de añadirse que si a los votos en contra unimos el conjunto de lo que no eran apoyos explícitos a las tesis gubernamentales (abstención, votos blancos y votos nulos) nos encontramos con otra de las debilidades del referéndum. En realidad, únicamente pronunciamientos muy claros del electorado, que suelen cifrarse entre un 70 y un 75% de votos favorables, puede garantizar una auténtica legitimidad moral a los resultado que finalmente arrojen las urnas.

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