COMUNIDADES AUTÓNOMAS: COMPETENCIA EN SANIDAD Y ESTADO DE ALARMA

JOSÉ LUIS LÓPEZ GONZÁLEZ. Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MADRID

I. * Comentario general sobre la situación de las Comunidades Autónomas en relación a la declaración por el Gobierno de España del Estado de Alarma.

El estado de alarma (artículo 116 de la Constitución española) podrá ser declarado cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad: catástrofes, calamidades o desgracias públicas; crisis sanitarias; paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad y situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.

El desarrollo legislativo del mencionado artículo 116 se ha llevado a cabo a través de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Esta Ley  dispone, en su artículo 4, que el Gobierno puede declarar dicho estado de alarma cuando se produzcan “crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves”.

Y en el artículo 11, apartado a), establece, entre las medidas que se pueden acordar, “Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos”.

Las medidas que ha apruebe el Gobierno de España durante el estado de alarma dejan en suspenso, con carácter temporal mientras dure la crisis sanitaria y en los aspectos concretos que se regulen, la aplicación algunas disposiciones legales vigentes.

Las medidas anticrisis adoptadas han tenido impacto prácticamente en todos los sectores, aunque algunos como turismo, ocio, comercio y restauración  se ven especialmente afectados. El cierre al público de establecimientos y la limitación de movimientos han reducido el consumo de productos duraderos, con impacto en el sector productivo.

La cuestión fundamental se centra en la duda razonable de si todas las medidas adoptadas por el Gobierno de España (y entre ellas especialmente el cierre de locales de negocio) tienen encaje legal en las facultades que el artículo 11 le reconoce respecto del estado de alarma o si, por el contrario, se ha excedido respecto de la habilitación legal.

Una hipotética declaración constitucional de nulidad de las medidas adoptadas por el Gobierno de España, con respecto a la libre circulación de las personas y la suspensión de apertura de locales, establecimientos y demás instalaciones, implicaría el reconocimiento del derecho a reclamar a la Administración del Estado, en concepto de responsabilidad patrimonial, los daños y perjuicios derivados de la puesta en funcionamiento del bloque de medidas derivadas de la declaración del estado de alarma.

Así se infiere del artículo 32, de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE número 236, de 2 de octubre de 2015): “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”.

La responsabilidad del Estado también puede alegarse en el supuesto de que los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional.

El coronavirus, Covid-19, se ha convertido en una pandemia global que está afectando gravemente a una gran parte del mundo. Desafortunadamente, España ha sido uno de los países más castigados. Debido a esta situación, el Gobierno central decretó el 14 de marzo de 2020 el Estado de Alarma a través de un Real Decreto, el 463/2020 que contempla una serie de normas, acciones y limitaciones para toda la población, entre las que se encuentra la prohibición de circular y pasear por la vía pública, a excepción de determinados desplazamientos imprescindibles debidamente acreditados.

Tras una larga y compleja deliberación en el Consejo de Ministros, dicho Consejo aprobó el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19. Con anterioridad, se había planteado un debate académico sobre si las Comunidades Autónomas podían o no adoptar determinadas medidas limitativas de la libre circulación de las personas (tales como el cierre de localidades o confinamiento de los ciudadanos en su domicilio), aunque sí es cierto que el artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, podría habilitar la adopción por parte de la autoridades autonómicas de las medidas oportunas que se consideren necesarias para evitar riesgos de transmisión de enfermedades. Pero tal intervención todo lo más podrá servir de complemento a las normas mínimas que en una declaración de estado de alarma adopte "la autoridad competente" y en lo que respecta exclusivamente a su propio ámbito territorial.

El Real Decreto del sábado 14 de marzo de 2020, no tiene nada que ver con la aplicación del artículo 155 de la Constitución española. Este último está previsto para conjurar incumplimientos graves de la legalidad, de la Constitución o del Estatuto de Autonomía por parte de una Comunidad Autónoma. Pero nada de eso tiene que ver con el estado de alarma derivado de una gravísima crisis sanitaria que tiene la cobertura de otro artículo en la Constitución (el 116). Aquí no se trata de poner fin a determinados incumplimientos de la Constitución, del Estatuto o de la legalidad en general por una Comunidad Autónoma, sino de afrontar situaciones excepcionales que precisan de la atribución de poderes extraordinarios residenciados en autoridades estatales, en la medida en que nos encontramos ante situaciones de ámbito supra-autonómico que exigen una dirección única en todo el Estado dirigida a poner fin a la situación de peligro y riesgo que deriva del acontecimiento legitimador de los estados de alarma, excepción y sitio a que se refiere el artículo 116 de la Constitución.

Se trata de una situación extraordinaria que, sin suspender el régimen normal de competencias, permite al Estado, a los solos efectos de solucionar los graves problemas derivados de la pandemia, asumir temporalmente todas las competencias necesarias para ponerle fin. Esa asunción temporal de competencias no solo es perfectamente constitucional porque lo prevea el artículo 116 de la Constitución española, sino porque es conforme con una interpretación sistemática de esta, en cuanto no altera el orden normal y permanente de competencias que sigue igual. Las asumidas por el Estado son temporales y funcionalmente limitadas al objeto y finalidad que motiva el estado de alarma; por ello compatibles con el modelo autonómico.

El estado de alarma debe ser declarado por el Gobierno de España cuando se produzca una “alteración grave de la normalidad”, que puede darse, como expresamente recoge la legislación aplicable, en supuestos de “crisis sanitarias” (y se cita expresamente a las “epidemias”).

La declaración del estado de alarma es una excepción a la normalidad constitucional como consecuencia de la gravedad de la situación (imposibilidad del mantenimiento de la normalidad por los poderes públicos competentes haciendo uso de las competencias que les son propias). La declaración del Estado de Alarma no suspende la aplicación de derechos fundamentales, pero sí la adopción de medidas que limitan o restringen su ejercicio.

Las autoridades autonómicas y municipales deben colaborar lealmente con el Gobierno de España, con la coordinación de esfuerzos a través de los Delegados del Gobierno en cada Comunidad Autónoma, pues tienen un conocimiento inmejorable de los problemas. Es ese conocimiento el mejor aval práctico de la colaboración entre los distintos niveles de gobierno (estatal, autonómico y local).

En nuestro sistema de descentralización territorial, conocido como Estado autonómico, las Comunidades Autónomas concebidas como unidades de amplia capacidad de decisión política propia (siempre dentro del respeto a la Constitución española y a las restantes normas jurídicas) en materias tan esenciales como el transporte público, la sanidad o la educación. El texto del art. 2 de la Constitución trata de hacer compatibles los principios de unidad y autonomía aplicados a nuestro Estado.

En efecto, según el art. 2 de la Constitución española, nuestra Norma Fundamental se basa en la “indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. En este artículo se consagran los principios de unidad, autonomía y solidaridad que han sido interpretados por el Tribunal Constitucional a partir de los razonamientos que se exponen a continuación.

El Tribunal Constitucional considera que es imprescindible hacer compatibles los principios de unidad y autonomía que integran el fundamento mismo de la organización territorial constitucionalmente establecida. Ante todo, recuerda el Tribunal Constitucional en su Sentencia 4/1981, “resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía, y aun este poder tiene sus límites, y dado que cada organización territorial es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza verdadero sentido”. En definitiva, la autonomía es una fórmula organizativa capaz de articular la unidad de España y la pluralidad de sus componentes.

La unidad no puede ser entendida, así lo señala el Tribunal Constitucional en su Sentencia 37/1981, como una rígida y monolítica uniformidad del ordenamiento. Efectivamente, la autonomía existe porque existe la unidad, sin la cual la autonomía resulta sencillamente inconcebible. La unidad es, en realidad, el principio fundador de la estructura del Estado. El art. 139.1, de la Constitución española, establece que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Tal reconocimiento no supone que las normas en todo el Estado sean las mismas. Desde el momento en cada Comunidad Autónoma tiene sus competencias propias y sus sistema institucional para hacerlas efectivas, se reconoce implícitamente la diversidad normativa. Ahora bien, las diferentes normas de producción autonómica no pueden afectar, en ningún caso, a los aspectos generales básicos de los derechos de los ciudadanos. Esto significa que la regulación de las condiciones básicas de los derechos fundamentales queda en manos del Estado que habrá de respetar en todo caso la regulación de los mencionados derechos prevista en la Constitución española.

El principio de solidaridad garantiza que las diferencias que se generan en aplicación del principio de autonomía a los diferentes territorios de España no se traducirán en desigualdades ni privilegios. Según dispone el art. 138 de la Constitución española, se garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad “velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular”. Las Comunidades Autónomas tienen que abstenerse, según el Tribunal Constitucional, de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general. Para evitar desigualdades y desequilibrios económicos entre Comunidades Autónomas de diferente nivel de desarrollo, el art. 158.2 de la Constitución española establece que se constituirá un Fondo de Compensación Interterritorial para aplicar políticas de inversión con especial intensidad en aquellas Comunidades Autónomas de renta media más baja por habitante. Lo que se intenta garantizar es, en definitiva, la solidaridad entre territorios.

Si cada parte del conjunto, Estado y Comunidades Autónomas, ejerce sus competencias con corrección no tienen por qué producirse conflictos, aunque bien es cierto que, por regla general, estos son difíciles de evitar, pues no siempre resulta sencillo establecer una divisoria clara entre ámbitos competenciales y materiales cercanos. Lo importante es que cada parte integrante del Estado ejerza sus competencias con lealtad, es decir, no únicamente teniendo en cuenta sus propios intereses, sino también los de las demás partes y, en general, los del conjunto, en un contexto de respeto de los compromisos, consideración (sin que la misma dependa del color político de los partidos que respaldan a los gobiernos concernidos), atenciones recíprocas, espíritu cooperativo, talante conciliador y actitud amistosa, como componentes de lo que se suele denominar “pacto federal”.

En este sentido, resulta urgente alcanzar una mayor coordinación, en asuntos de interés general, entre el Estado y los entes territoriales. El Estado debe estimular la cooperación con las Comunidades Autónomas y coordinarse del mejor modo posible con ellas en beneficio del interés general. Es imprescindible la unidad de España, en especial en su vertiente económica. Sin esa unidad económica carecemos de credibilidad en la escena europea y mundial.

Siempre ha ocurrido que un país con buena salud redobla las capacidades integradoras, que tienden a disminuir en momentos de desasosiego. En las malas coyunturas, la ilusión de salvarse por su propia cuenta adquiere mucha fuerza en determinados territorios del país. La defensa de una conciencia nacional española, que es cosa muy distinta de un felizmente superado nacionalismo español de corte conservador, debe ser asumida por nuestros actores políticos, dándole el lugar que le corresponde como garante del mejor funcionamiento de España como Estado.

Cara a una hipotética futura reforma constitucional resultaría esencial clarificar el sistema de reparto de competencias. Para lograr este objetivo, la mejor solución es establecer de manera perfectamente definida y que evite dudas o conflictos sobre cuáles son las competencias que corresponden al Estado dejando las restantes para que puedan ser asumidas por las Comunidades Autónomas.

En cuanto a la declaración del  estado de alarma hay que decir que no supone, en principio, efecto alguno sobre la vigencia de los derechos fundamentales, puesto que tal declaración implica sólo una puesta de todas las autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado, incluidos los cuerpos policiales, bajo las órdenes directas del Gobierno o, por delegación de éste, al Presidente de una Comunidad Autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte de su territorio. Se produce en este caso una concentración de potestades en el Estado cuya constitucionalidad ha sido ratificada por la STC 133/1990, de 19 de julio, al considerar que en estos supuestos aparece de forma indudable un interés general que la justifica. Es posible, sin embargo, una afectación importante en algunas libertades como consecuencia de las medidas previstas en el art. 11, de la Ley Orgánica 4/1981, que faculta al Gobierno de España para imponer límites a la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, practicar requisas temporales de bienes, imponer prestaciones personales obligatorias, ocupar transitoriamente todo tipo de industrias y explotaciones, racionar el consumo de artículos de primera necesidad e imponer las órdenes necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios afectados por una huelga o una medida de conflicto colectivo.

II. *¿Es diferente "decretar el confinamiento de las zonas turísticas de Murcia" (San Pedro del Pinatar, San Javier, Los Alcázares, Cartagena, La Unión, Mazarrón y Águilas) que "limitar movimientos" en dichas zonas? El gobierno autonómico de la Región de Murcia anunció que solamente se podrá entrar y salir a los municipios afectados por  motivos laborales o sanitarios y se limitaron los desplazamientos salvo en casos concretos.

En primer lugar, hay que tener presente que al tener asumida todas las Comunidades Autónomas la competencia en sanidad, pueden decretar el Estado de Alerta o Emergencia Sanitaria que les permitirá anticipar para su territorio algunas medidas en relación a la declaración del estado de alarma y adaptar a su espacio propio las que adopte el Gobierno de España, con ocasión de la declaración de dicho Estado de Alarma, con eficacia para toda la nación. En aplicación de tal declaración del Estado de Alerta o Emergencia Sanitaria, el artículo 8 de la Ley de Gestión de Emergencias del País Vasco abre la puerta a la posibilidad de aplicar medidas "que afecten a derechos de la ciudadanía en los términos establecidos por las leyes, así como adoptar medidas de obligado cumplimiento para sus destinatarios".

Antes de que el Gobierno de España decretara el Estado de Alarma, en la Región de Murcia su Presidente, Fernando López Miras, con buen criterio, adoptó una serie de medidas frente a la crisis sanitaria. En concreto, el confinamiento de todas las zonas turísticas de la costa de la Región “con el objetivo de proteger la salud de las personas a la vista de comportamientos fuera de lugar de personas procedentes de otras comunidades autónomas que han convertido la cuarentena en casa para prevenir el contagio en una especie de vacaciones en la costa murciana”. Al mismo tiempo quiso  dejar patente su “total y absoluta colaboración con el Gobierno de España en las medidas que vaya tomando y contará con toda mi lealtad si decide decretar el estado de alarma”, algo, a su juicio, “imprescindible, dada la situación”. ”Nos tiene a su lado, somos un país extraordinario y vamos a salir de esto”, ha opinado. Pero, ha insistido, “necesitamos la colaboración e implicación de todos. Son momentos complicados que requieren de sacrificios por parte de todos y de que se cumplan las normas que se han fijado”, ha requerido. Por su parte, el consejero de Salud, Manuel Villegas, aseguró que la situación en Murcia estabas controlada, “el problema es lo que nos puede venir”. Ha vuelto a hacer un llamamiento a la responsabilidad de la gente, para que se quede en casa y ha dejado claro que la situación del Servicio Murciano de Salud “está totalmente controlada y se están poniendo en marcha medidas para prevenir lo que nos pueda venir”.

La Administración Periférica del Estado es la encargada de ejercer la actividad del Estado en el ámbito provincial, correspondiendo al Delegado del Gobierno la dirección de la misma en el ámbito autonómico y su coordinación con la Administración de la propia Comunidad Autónoma. Los Delegados del Gobierno representan al Gobierno de España en el territorio de las comunidades autónomas tal y como lo establece el artículo 154 de la Constitución española: "Un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la comunidad autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la Comunidad". Los Delegados del Gobierno son figuras muy importantes a la hora de coordinar las actuaciones de cada Comunidad Autónoma con las desarrolladas por el Gobierno de España.

El confinamiento es una limitación extrema aunque adaptada a lo que requiere el problema sanitario al que se pretende hacer frente, conocido como Covid-19. No hay que olvidar que la competencia en sanidad es autonómica sin perjuicio de las competencias de coordinación ejercidas a través del Ministerio de Sanidad.

No hay suspensión propiamente dicha de ningún derecho. Es posible la libre circulación por el territorio nacional (adaptada a las exigencias de preservación de la salud pública que ha generado la pandemia), la libre expresión e información (art. 55 de la Constitución española). Por su parte, el derecho de reunión y manifestación sufre una limitación producto de las exigencias de preservación de la salud pública ante la crisis sanitaria. El propio conf