El referéndum como modalidad de participación política

José Luis López González. Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid

A diferencia de la política, la ciencia no puede funcionar sin un concepto de verdad, por muy provisional que sea (…) En política no se trabaja con la idea de actuar a partir de pautas de racionalidad, sino con el propósito de “convencer” en el sentido retórico de “mover a creer”

Fernando Vallespín Oña

I. Introducción. El referéndum en el sistema español de participación

   política

La participación política es esencial en orden a la caracterización del Estado como democrático (arts. 9.2 y 23 de la Constitución española). El referéndum se configura como una modalidad del sistema español de participación política, complementaria de la democracia representativa, particularmente versátil para la adopción de decisiones de especial trascendencia de aquellas que revisten carácter prácticamente irreversible y para la ratificación de los textos constitucionales, o la reforma de los mismos, previamente debatidos y aprobados en las asambleas constituyentes.

El artículo 92 de la Constitución Española, es el instrumento cardinal, diseñado para una participación directa, es decir, una consulta popular en todo el ámbito nacional para todas las decisiones de especial trascendencia. Justamente en nuestro sistema constitucional la democracia representativa, por ende, democracia parlamentaria, es la norma ordinaria respaldada por el constituyente español que ha optado en primer lugar, por un sistema de democracia representativa prácticamente exclusiva, y en segundo lugar reconociendo la institución del referéndum con carácter complementario.

La Constitución española consagra tres modalidades de referéndum:

A) Referéndum consultivo (art.  92 CE)

Requiere autorización del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta a solicitud del Presidente del Gobierno. La solicitud deberá contener los términos exactos de la consulta.

B) Referéndum constituyente (arts. 167 y 168 CE y art. 7, LO 2/1980, sobre las distintas modalidades de referéndum).

Está previsto en caso, de reforma parcial/total de la Constitución. Las Cortes Generales comunicarán previamente al Presidente del Gobierno el proyecto de reforma aprobado, que constituirá el objeto de la ratificación popular.

C) Referéndum autonómico

Contempla tres supuestos: a) Iniciativa autonómica (artículo 151.1 CE y artículo 8 LO 2/1980, sobre la regulación de las distintas modalidades de referéndum). b) Aprobación por referéndum de un Estatuto de Autonomía (artículos 2, 5 y 151.2, 3 CE y artículo 9 de la LO 2/1980). c) Modificación de Estatutos de Autonomía (artículo 152.2 CE y artículo 10 LO 2/1980). Desde que se inauguró el actual período democrático, se han convocado, a nivel estatal, cuatro referendos: 1) El relativo al Proyecto de Ley para la Reforma Política, que tuvo lugar el día 15 de diciembre de 1976. 2) El día 6 de diciembre de 1978, el de ratificación de la Constitución. 3) El relativo a la permanencia o no de España en la OTAN, que tuvo lugar el día 12 de marzo de 1986. 4) El que tuvo como finalidad la aprobación del Proyecto de Tratado de una Constitución para Europa, celebrado el día 20 de febrero de 2005.

En definitiva, cabe concluir que el referéndum es un modo de participación complementaria plenamente compatible con la democracia representativa.

Se incluye, a continuación, un cuadro explicativo con las diferentes modalidades de referéndum contempladas en los artículos 92, 167 y 168 de la Constitución española.

 II. El referéndum sobre la permanencia de España en la OTAN

Si en 1981 el PSOE defendía que España debía colaborar con el equilibrio internacional evitando formar parte de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), en 1984 alegaba que debía hacerlo permaneciendo en ella; si en 1981 argumentaba que la OTAN legitimaba las dictaduras de Portugal, Grecia y Turquía, en 1984 sostenía que la OTAN daba acogida y protección a países dotados de sistemas democráticos ejemplares e incuestionables. El destacado dirigente socialista Javier Solana Madariaga iba a pasar de portar pancartas, en las marchas a las bases norteamericana de Torrejón de Ardoz contra del ingreso de España en la OTAN, a convertirse en el máximo responsable de esta organización militar.

La prensa de la época reflejaba la contradicción del PSOE, en ese giro radical en relación a la OTAN, al llegar al gobierno. La localidad de Torrejón de Ardoz y las bases en ella instaladas constituían el símbolo de la protesta. En el Diario EL PAÍS, en su edición de 21 de marzo de 1983, se podía leer: “Alrededor de 15.000 personas marcharon ayer domingo desde Madrid hasta Torrejón de Ardoz, a catorce kilómetros de la capital, para solicitar la salida de España de la OTAN y el desmantelamiento de las bases norteamericanas en territorio español. La tranquilidad con que discurrió la manifestación, sólo se vio alterada al final de la misma, cuando una treintena de manifestantes intentaron acercarse al recinto de la base estadounidense ubicada en Torrejón (…)  La llegada de la manifestación a Torrejón, pasadas las dos de la tarde, agolpó a numerosos curiosos en la principal arteria de la localidad. Concentrados los manifestantes en un campo de fútbol, un representante de los organizadores manifestó que el referéndum sobre la OTAN se realizará no tanto en virtud de los compromisos electorales del PSOE, como de la "vocación de lucha por la paz del pueblo". Una representante de diversos colectivos feministas manifestó que Ios bloques militares se empeñan en reproducir con su potencial nuclear ese dicho machista de los juegos infantiles “marica el último”. Ninguna de las potencias quiere ser la última en capacidad de ataque y destrucción". En el alegato final conjunto, se acusó al Gobierno de falta de seriedad, por querer postergar "indefinidamente la urgente decisión sobre la fecha del referéndum, a una situación en la que disminuya la tensión entre los bloques", y se pidió "la oportunidad de un referéndum para que podamos desvincularnos de la OTAN, desmantelar las bases yanquis" y el emprendimiento de una política de neutralidad (Diario EL PAÍS, 21 de marzo de 1983).

En efecto, la discusión sobre la permanencia de España en la OTAN tuvo un impacto muy notable en la sociedad española. El debate resultó ciertamente controvertido porque el PSOE se había opuesto a la adhesión de España a la organización militar atlántica cuando fue aprobada en 1981 por el anterior gobierno de Unión de Centro Democrático (UCD) y había prometido convocar un referéndum cuando alcanzara el gobierno para rectificar la decisión. Sin embargo, durante los años siguientes el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) modificó completamente su posición, manifestándose a favor de la permanencia de España en la OTAN y defendiendo de manera decidida y sin reservas esa postura de cara al referéndum que finalmente convocó para el día 12 de marzo de 1986. El que  fuera Presidente del Gobierno de España, Felipe González Márquez, se esforzó particularmente en sacar adelante la propuesta de permanencia, apelando para ello a los intereses generales del país, un argumento reforzado por muchos medios de comunicación y por sus intelectuales afines. Por su parte, buena parte de la sociedad, encabezada sobre todo por intelectuales, artistas y organizaciones sociales y políticas de corte pacifista y  progresista, se movilizaron en contra, planteando que semejante decisión contribuía a alimentar los peligros derivados de la Guerra Fría.

El reproche de la oposición al gobierno socialista y las dudas del propio partido que lo sustentaba en relación a su inconcebible y radical cambio de posición sobre la presencia de España en la OTAN, se reflejaba en la prensa de la época. A modo de ejemplo, en el prestigioso periódico Diario 16, se podía leer en su edición de 21 de marzo de 1983, Sección Nacional (texto de Carlos Taboada, Archivo Linz de la Transición española, Fundación Juan March): “La ola antiamericana de los últimos meses empieza a ser «preocupante» en medios próximos al Gobierno socialista. Precisamente las protestas han arreciado desde que Felipe González Márquez ganó las últimas elecciones. Los socialistas se ven «atrapados» en su propia dialéctica. Prometieron abandonar la OTAN y ven «inconveniente» convocar el referéndum que instrumente nuestra salida. Dijeron que el Tratado bilateral hispano-norteamericano era malo y lo han ratificado. Política de hechos y realidades que impiden una actuación comedida y propia de gobernantes serios como dicen ser los socialistas. Al contrario, el «amigo americano» puede ser un cliente al que se le exija el pago en dólares de su presencia militar en España. Los socialistas lo saben y los americanos aceptan que los «favores» hay que pagarlos. El Gobierno socialista se encuentra en mucha mejor situación que los anteriores centristas para exigir que «si están aquí, que lo paguen», según propias palabras de un alto cargo de Asuntos Exteriores”.

El referéndum sobre la OTAN se celebró finalmente el 12 de marzo de 1986 con una pregunta claramente manipulada por el gobierno que fue la siguiente:

El Gobierno considera conveniente, para los intereses nacionales, que España permanezca en la Alianza Atlántica, y acuerda que dicha permanencia se establezca en los siguientes términos:

 1.º La participación de España en la Alianza Atlántica no incluirá su incorporación a la estructura militar integrada.

2.º Se mantendrá la prohibición de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio español.

3.º Se procederá a la reducción progresiva de la presencia militar de los Estados Unidos en España.

¿Considera conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica en los términos acordados por el Gobierno de la Nación?

La campaña se desarrolló con multitud de irregularidades y una fuerte manipulación de la televisión pública (la única existente) por parte del gobierno. Son muchos los electores que recibieron en sus casas una carta firmada por el Presidente del Gobierno, Felipe González Márquez en la que se manejaba el argumento de la vinculación del resultado del referéndum con las posibilidades de futuro de España en la Unión Europea (entonces Comunidad Económica Europea –CEE-).

El resultado del referéndum fue el siguiente:

Sí –    Votos    9 054 509 – Porcentaje 56.85 %

No –   Votos   6 872 421 - Porcentaje  43.15 %

Finalmente, triunfó por estrecho margen de ventaja la postura del gobierno partidaria de continuar en la OTAN. A pesar de ello el PSOE sufrió un sensible  desgaste, pues una parte de sus bases sociales le reprocharon haber renunciado a sus planteamientos iniciales. A continuación, se aportan dos textos para la reflexión: Texto a). Es un extracto de la intervención de Felipe González en el Congreso de los Diputados en 1981 sobre la OTAN. Texto b). Se trata de una entrevista a Felipe González en 1985 sobre el mismo tema. Entre ambos relatos se observa un cambio en el tipo de vocabulario empleado, las bases de pensamiento en materia de defensa y el repertorio argumentativo esgrimido.

Texto a). Extracto de la intervención del líder socialista Felipe González Márquez en el Congreso de los Diputados, en el año 1981, sobre la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).

“No queremos que España entre en la Alianza Atlántica por razones de seguridad, porque aumenta nuestro riesgo en caso de una guerra nuclear; porque nos convierte en un país beligerante, condición que hasta este momento no teníamos; porque los objetivos estratégicos de la OTAN son diferentes de los objetivos estratégicos prioritarios de nuestro país, cosa que no ocurre en otros miembros de la Alianza; porque no garantiza nuestra integridad territorial […] No queremos el ingreso de España en la Alianza por razones de política interior: porque nuestros problemas reales, los inmediatos, los problemas nacionales, poco o nada tienen que ver con el ingreso o no en la Alianza. Los problemas de la crisis, del paro, de la educación, de la cultura o de la vivienda nada tienen que ver, en la preocupación de los ciudadanos españoles, con este deseo de ingreso en la Alianza Atlántica. No queremos el ingreso en la OTAN porque nuestra dependencia de poderes extraños va a  aumentar en todos los terrenos, y  sobre todo en el de las decisiones defensivas o militares; porque la OTAN misma está en crisis (…)” Intervención de Felipe González Márquez en el Congreso de los Diputados, 29 de octubre de 1981.

Texto  b). Entrevista al Presidente del Gobierno Felipe González Márquez en 1985

Creo que los intereses de España se defienden mejor permaneciendo en la Alianza. Nuestra anterior valoración sobre la Alianza y sobre su funcionamiento no era correcta […] En la Alianza Atlántica, de verdad, están los países que tienen mayor ejercicio de la soberanía popular del mundo, mayor nivel de desarrollo económico, de democracia, de libertades y de respeto a los derechos humanos, y mayor nivel de paz. Entrevista de El País al presidente del Gobierno Felipe González Márquez. Diario El País, 17 de noviembre de 1985.

A continuación se incorporan dos textos con varios extractos de artículos publicados en la prensa. El Texto 1 está firmado por dos pensadores afines al gobierno socialista de entonces y partidarios de la permanencia de España en la OTAN. El Texto 2 se debe a la pluma de un intelectual crítico con el gobierno socialista de aquel tiempo y partidario de la salida de España de la organización militar. Merece la pena reflexionar sobre los principios y argumentos que presiden uno y otro texto.

Texto 1. Escrito por dos intelectuales afines al gobierno y partidarios de la permanencia de España en la OTAN

1.1. “Si nos marginamos de la OTAN no sólo se puede temer que quedemos marginados igualmente de la integración económica europea, lo que no sería cosa de broma para nuestros hijos y su nivel de vida, sino hay razones para sospechar que nuestras opiniones sobre política internacional pesarían más o menos lo mismo que las de Marruecos, si mantenemos las bases norteamericanas, o que las de Malta, si no las mantenemos. Va siendo hora de aceptar con crudeza y visión de futuro nuestra situación: como parte de Europa podemos ser uno entre iguales; fuera de ella no somos nada excepto una referencia cultural para los países latinoamericanos”.